【嘉宾简介】杨瑞龙，中国人民大学一级教授，校务委员会副主任，教育部长江学者特聘教授。曾获第八届和第十届孙冶方经济科学奖,中国高校第三届人文社会科学优秀成果一等奖。杨瑞龙教授在制度经济学、企业理论、非均衡经济学等领域发表了一批重要研究成果，具有广泛的学术和社会影响力。

2021年10月16日，著名经济学家杨瑞龙教授到访西安交通大学经济与金融学院，博文经济学社的学子们专访杨瑞龙教授。本专访聚焦国有企业改革问题，此次有幸邀请中国人民大学杨瑞龙教授进行分享与交流，杨瑞龙教授对国有企业改革做了非常深入的研究，是国内较早提出国有企业分类改革的专家学者，为我国国有企业改革提供了理论指导和政策建议。

Q1：在产权改革方面，国企改革前后进行了30来年，但是目前感觉效果不明显，相当于起了个大早，赶了个晚集。您觉得在这个过程当中我们在根本逻辑上有什么问题？

杨瑞龙：国有企业改革中的根本逻辑难题是如何在国有制的框架内实现政企分开。国有产权的核心是企业归国家所有，但国家是抽象的概念，国家本身没有行为能力，必须要为国家找合适的代理人——政府，所以国有企业在实际运行中，所有权代表一定是政府，不可能完全按照市场化原则来行使所有权。只要是政府，就不可能按照市场化的要求——追求利润最大化来行使所有权，古今中外无一例外。政府用非市场化的目标来干预企业，从法律上来讲是合理的，因为企业老板可以干预管理。但问题在于国企有前置性的目标——市场经济，目标差异致使二者产生冲突，进而解决冲突必须要进行政企分离改革。但40来年国有企业也没完全落实，根源在于国有企业的所有权归政府，一旦真的分开了，公有制就没有了；如果政府不能干预企业，那这个企业一定是非国有的，这是国企改革中遇到的难题。要做市场经济，市场主体要自主经营、自负盈亏，这与政府干预是有冲突的、不相容的，这也是我提出分类改革的原因。

Q2：分类改革具体是如何解决政企难分开，所有权难以转移的问题？

杨瑞龙：按照分类改革，并不是所有的国有企业都要搞市场化改革，国有企业可以分类。根据行业性质和产品性质建立国有企业类别坐标系，根据各自特征提出对应的改革思路。四个象限领域中有些领域是不需要搞市场化的，有些领域是搞市场化的，以此为基础形成了较为清晰的改革思路。

第一类企业以垄断和公共产品为主要特征，宜选择国有国营模式，由政府投资、经营并直接提供公共产品。比如军队警察、路灯灯塔等公共设施本身是垄断的，具有公共产品的性质，本应该归国家所有、国家经营。行政干预、政企不分是它们的优点而不是缺点，因为他们本身不以追求利润作为目标。但目前的问题是这类企业市场化搞得太多，比如学校过度产业化，公立医院收费泛滥，其实这些领域本不需要市场化改革。

第二类企业以垄断和私人产品为主要特征，宜选择国有控股模式。比如自然垄断的基础产业，由于涉及到国计民生，国家应该对这些行业进行有效控制。该类企业政企不分既有优点也有缺点，但显然维护国家的安全性与独立性的优点相比效率低的缺点更重要，因此要对这类企业进行股份制改造，利用产权多元化引入一定比例的民营资本金改造公司治理框架来提高效率。但国有股应占主体且一般不能转让，以保持国家对垄断企业的最终控制权。企业在追求利润的同时，有义务贯彻国家下达的特定社会目标，以优化资源配置。

第三类行业以竞争和私人产品为主要特征，宜进行公司化改造。此类国企中政企不分带来的问题更多，改革的目标是完全市场化，充分参与市场公平竞争，政府对国企要取消补贴，一视同仁。解决问题的最好办法是参加制度改革，推动产权多元化。同时，通过完善激励约束机制和市场竞争机制，有效解决内部人控制问题。但这不会大程度影响社会主义基本原则，因为公共产品领域和自然垄断行业已经被国家完全控制。

一部分中小型国有企业宜实行民营化。具体可以通过拍卖、兼并转让、破产等方式实施民营化。民营化意味着可通过剩余索取权的转让和所有权主体的重塑实现政企分开产权明晰化，使追求利润最大化的企业可以完全进入市场。

所以我认为在一个不加区分的框架内讨论国有企业股份改造不是一个出路，因为有相当一部分的竞争性国有企业按照这个思路推进国有股份制改造解决不了政企不分的问题，不能实现改革目标。归根到底国有企业改革一路走来，很多都是因为绕不过这个问题半途而废，所以接下来的国企改革思路还是要坚定地推进分类改革，根据企业类型采取不同的形式把握政府与企业的关系。

Q3：在分类改革的过程还存在着分类边界模糊不定的问题，国有企业的一级和二级公司之间的业务常常并不一致，您认为这样的问题应该如何解决?

杨瑞龙：首先要把分类标准客观化，要确立一个分类标准。企业到底算垄断还是竞争的应该由客观的标准说了算，而不是主观的你说了算或者我说了算。确立一个分类改革的标准，或者说分类标准的客观化是我们分类改革的一个基本思路。混改的重点是在二级三级子公司，如果没有客观标准，那么就可能以母公司为标准来划分。我认为这是错的，要有客观标准，并且这个客观标准是比较容易制定的。我们国家有很多行业方面的划分标准，国际上也有比较成熟的划分标准。国家可以以中国为特色，借鉴国外经验制定一个客观系统的分类标准，然后确定每一个产业的属性，这很容易做到。

然后我们归类非竞争里面行业里面哪几类完全属于公共产品的，哪些类属于自然垄断行业。所有的国有企业应该对照比照判断自己企业到底算是竞争还是非竞争。此时没有划分标准的话就会导致“眉毛胡子一把抓”的后果，按照母公司来划分子公司的产业性质。这是有问题的，因为按照客观产业分类标准，我们要度量二级三级子公司的产业性质，行业性质，不要按照母公司来定性。

另外明确改革目标，明确有确定客观的分类标准还有两个好处，第一个好处是提高民营资本对混改的积极性。第二个好处是改善资金分配结构，活跃整个经济，国有资本退出的一部分资金可以分为三块，一块注入它的主业，第二块构建中国产业发展基金，第三块充实社会保障基金。

Q4：目前混合所有制改革存在着国有企业和民营企业混改困难的问题，其中的主要原因是什么？

杨瑞龙：我国混改要实现的两大目标：一是解决国有企业经营机制不灵活的问题，让国有资本从一些不该布局的地方退出来，优化国有企业的布局；二是让民营资本注入进来，把民营企业的经营机制带到国有企业的经营机制中，让国有企业更有活力。但是两大目标的实现，实际上从现实来看效果不理想，很多都是国有和国有混合，不和民营混合。

其中很重要的一个原因是国有资本和民营资本混合肯定涉及一个定价机制的问题，而定价机制在现阶段没有一个非常公允的行业价格，因此定价的高低容易产生争议。从民营企业的角度来看，民营资本作为财务投资人，他们愿意进到垄断性行业；作为债务性投资人，他们希望在竞争企业的混改当中有话语权。但实际情况是垄断行业完全不开放，竞争行业民营资本没有完全参与进来，就导致混改中民营资本基本上积极性不高。所以我们不能只混不改，关键还是要解决产权问题。

Q5：您认为未来我们国企改革如何进一步发展呢？

杨瑞龙：第一个思路是就看中央能不能按照分类改革的思路解决国企改革中的问题，进行国有经济布局优化。国有经济民营经济共同发展，要确定好各自的领域，国有企业该干什么，民营企业该干什么。第二个思路，我认为应该以产权改革为主线，来推进完善混合所有制改革。第三个是按照共同治理的原则来完善公司治理框架。以上是我的基本想法。

 

 

经金学院

2021年12月3日